[SDG 11 지속가능한 도시와 공동체] “진천의 19년 인구성장이 던진 다음 질문은 ‘얼마나 왔는가’보다 ‘왜 머무는가’”
“주민등록인구와 TFR 넘어 정착률·접근성·생활인구까지 함께 봐야”
한국의 지역 인구정책은 오랫동안 ‘몇 명을 늘릴 것인가’라는 질문에 무게를 두어왔다. 출산지원과 전입지원, 산업단지와 주택공급도 지역 성장과 인구유입 전략에 맞물려 추진돼 왔다.
하지만 인구의 현실은 한 가지 숫자로 설명하기 어려워졌다. 저출생과 고령화, 수도권 집중, 청년층의 이동, 외국인 인구 증가가 동시에 진행되고 있기 때문이다.
2025년 출생아는 약 25만4,300명으로 전년보다 6.7% 늘었고 합계출산율도 0.80명으로 상승했다. 반가운 변화지만 사망자 수가 출생아 수보다 많은 자연감소는 계속되고 있다.
2025년 국내 인구이동자도 611만8천 명에 달했고, 연령별 이동률은 20대에서 가장 높았다. 출산만 봐서는 지역 인구의 움직임을 충분히 설명하기 어려운 이유다.
지난 4일 우석대학교 진천캠퍼스에서 열린 제22회 생거진천 미래포럼도 이러한 전환을 보여줬다. 2007년 이후 19년 연속 주민등록인구가 증가한 진천에서조차 토론의 중심은 ‘더 많이 유입하는 방법’보다 ‘들어온 사람이 왜 머물고 어떻게 더 나은 삶을 살게 할 것인가’에 놓였다.
발제에서는 정책의 축을 유입에서 정착으로, 현금성 유인에서 정주여건으로, 통근형에서 정주형으로 전환하자는 제안이 나왔다.
SDG뉴스는 이를 계기로 박문수 SDG뉴스 발행인과 이창언 우석대학교 ESG국가정책연구소 소장의 특별대담을 마련했다. 인구를 단순한 규모의 문제가 아니라 건강·교육·일자리·돌봄·이주·도시·거버넌스가 서로 연결된 지속가능성의 문제로 바라보기 위해서다.
박문수 발행인 = 흔히 인구정책이라고 하면 출산율부터 떠올립니다. 왜 SDGs의 관점에서 다시 볼 필요가 있습니까.
이창언 소장 = 인구학의 기본부터 볼 필요가 있습니다. 지역의 인구변화는 크게 자연증감과 순이동으로 설명할 수 있습니다. 자연증감은 출생에서 사망을 뺀 것이고, 순이동은 전입에서 전출을 뺀 것입니다. 아주 단순화하면 ‘지역 인구변화=출생-사망+전입-전출’입니다.
그런데 그동안 인구정책 논의는 이 가운데 출생, 특히 합계출산율에 상대적으로 많은 관심을 두었습니다.
SDGs가 유용한 이유는 삶을 그렇게 분절해서 보지 않기 때문입니다. 2030 Agenda는 17개 목표와 169개 세부목표를 ‘통합적이고 불가분한 것’으로 규정합니다. 특정 국가나 지역의 인구를 몇 명까지 늘리라는 직접적인 목표는 없습니다. 대신 건강, 교육, 성평등, 양질의 일자리, 불평등 완화, 지속가능한 도시와 책임 있는 제도를 다룹니다. 또한 ‘누구도 뒤처지지 않게 한다’는 원칙을 강조합니다.
결국 SDGs가 묻는 것은 단순히 “몇 명이 사느냐”가 아니라 “그 사람들이 어떤 조건에서 살아가느냐”입니다.
박 발행인 = 2025년에는 합계출산율이 0.80명으로 상승했습니다. 저출생의 흐름이 바뀌었다고 볼 수 있을까요.
이 소장 = 반가운 변화인 것은 분명합니다. 2025년 확정 출생통계에서 출생아는 약 25만4,300명으로 6.7% 증가했습니다. 합계출산율도 2024년 0.75명에서 0.80명으로 올랐습니다.
다만 합계출산율(Total Fertility Rate)을 정확히 이해해야 합니다. TFR은 그해 각 연령의 출산율을 합산해 산출하는 기간지표(period measure)입니다. 특정 출생코호트의 여성들이 실제 생애 동안 낳은 자녀 수를 관찰한 완결출산율과는 다릅니다.
따라서 한두 해의 TFR 상승만으로 출산행태의 구조적 전환을 단정하는 것은 신중해야 합니다. 특히 군 단위처럼 여성 인구 규모가 크지 않은 지역은 단년도 지표의 변동폭이 상대적으로 커질 수 있습니다.
진천 토론에서도 이석환 교수는 합계출산율만 볼 것이 아니라 조출생률(Crude Birth Rate), 15~49세 여성인구의 규모와 연령구조, 연령별 전입·전출을 함께 살펴야 한다고 제안했습니다.
박 발행인 = 그렇다면 지역에서는 출산보다 이동이 더 중요할 수도 있습니까.
이 소장 = 지역에 따라서는 그렇습니다. 특히 청년층의 이동을 주의해서 봐야 합니다.
2025년 국내 이동률은 12.0%였고 연령별로는 20대가 가장 높았습니다. 인구학에서는 이를 연령선택적 이동(age-selective migration)이라는 관점에서 설명합니다. 사람의 이동확률은 연령에 따라 같지 않습니다. 대학진학, 취업, 독립, 결혼 같은 생애사건이 집중되는 20·30대가 상대적으로 많이 움직입니다.
그래서 청년 100명이 떠난다는 것은 현재 주민 100명이 줄어드는 것으로 끝나지 않습니다. 미래의 혼인과 출산, 노동시장, 소비, 지역사회 구성에도 영향을 미칩니다.
지역의 인구정책은 단순한 인구규모보다 인구구조와 인구동태, 순이동을 동시에 보는 정책이 되어야 합니다.
박 발행인 = 이런 점에서 진천의 19년 인구증가는 어떻게 평가하십니까.
이 소장 = 분명 의미 있는 성과입니다. 기업과 산업단지, 일자리, 공동주택 공급이 전입으로 연결되는 구조가 실제로 작동했습니다. 포럼 발제에서도 이를 ‘투자유치→일자리 창출→공동주택 공급→전입’이라는 기존 성장공식으로 설명했습니다.
더 흥미로운 것은 성공한 지역이 기존 성공방식의 지속가능성을 스스로 점검하기 시작했다는 점입니다.
진천에서도 초고령사회 진입, 주민등록인구 증가세의 변화, 외국인 인구 확대가 동시에 나타나고 있습니다. 그래서 “얼마나 유입됐느냐”가 아니라 “얼마나 정착했고 삶이 얼마나 나아졌느냐”를 묻기 시작한 것입니다.
진천만의 이야기가 아닙니다. 산업도시, 대학도시, 농산촌, 대도시가 각기 다른 형태로 마주하고 있는 문제입니다.
박 발행인 = 포럼에서 ‘진천에서 일하지만 진천에서 살지 않는 사람’이 중요한 문제로 제기됐습니다.
이 소장 = 바로 주민등록인구만 봐서는 포착하기 어려운 영역입니다.
기업과 일자리가 늘었어도 근로자가 저녁이면 다른 도시로 돌아간다면 일자리는 그 지역에 있지만 생활의 상당 부분은 다른 지역에서 이루어집니다.
이석환 교수는 토론문에서 이미 진천에서 일하고 있는 관외 통근근로자와 가족을 중요한 정착정책 대상으로 제안했습니다. 정착을 개인만의 선택으로 보기보다 배우자의 일자리와 자녀의 교육·돌봄까지 포함한 가구(household) 단위의 의사결정으로 봐야 한다는 지적입니다.
산업정책의 성과도 앞으로는 ‘일자리 몇 개를 만들었는가’에서 한 걸음 더 나아가 “창출된 일자리가 실제 지역 정착으로 얼마나 연결됐는가”를 물어야 합니다.
SDG 8의 양질의 일자리와 SDG 11의 지속가능한 도시가 만나는 지점입니다.
박 발행인 = 청년정책 역시 취업에서 끝나서는 안 되겠군요.
이 소장 = 그렇습니다. 인구사회학에서는 생애과정 접근(life-course approach)이 중요합니다.
한 사람의 삶에서 교육, 취업, 주거, 가족형성, 출산, 돌봄은 별개의 사건이 아닙니다. 앞 단계의 조건이 다음 단계의 선택에 영향을 줍니다.
김근태 교수는 진천 포럼 토론문에서 출산처럼 장기적이고 쉽게 되돌릴 수 없는 선택에는 청년이 자신의 미래를 어느 정도 전망할 수 있는 미래예측 가능성이 중요하다고 강조했습니다. 일자리와 주거 안정만이 아니라 제도와 문화 환경도 함께 봐야 한다는 것입니다.
윤경순 과장의 발제에서 나온 “일자리를 주는 도시에서 삶을 주는 도시로”라는 표현도 같은 문제를 말합니다. 진학-취업-거주-정착-결혼·출산이 단절되지 않아야 한다는 것입니다.
SDG 4 교육, SDG 5.4 돌봄과 가사노동의 인정 및 책임분담, SDG 8.5 양질의 일자리, SDG 11.1 적절하고 부담 가능한 주거가 서로 연결됩니다.
박 발행인 = 외국인 주민의 증가도 지역 인구정책의 핵심 변수가 되고 있습니다.
이 소장 = ‘노동력’만으로 보던 시선에서 ‘지역 구성원’으로 넘어가야 합니다.
다만 통계에서는 주의해야 합니다. 법무부의 ‘체류외국인’, 행정안전부의 ‘외국인주민’, 생활인구에 포함되는 외국인은 집계기준이 서로 다릅니다. 정책에서 이 용어를 섞어 쓰면 규모 자체가 달라질 수 있습니다.
정책적 방향은 분명합니다. 지역에서 일하고 생활하고 아이를 학교에 보내며 관계를 형성하는 이주민이라면 고용만으로 정책을 끝내기 어렵습니다.
진천 발제와 김성수 교수의 토론문도 주거와 의료, 한국어교육, 자녀교육, 행정서비스, 문화교류 등을 함께 연결하는 정착 접근을 제안했습니다.
SDG 10.2는 출신 등에 관계없는 사회·경제·정치적 포용을, 10.7은 안전하고 질서 있고 정규적이며 책임 있는 이주와 이동을 강조합니다. SDG 8.8은 이주노동자를 명시적으로 포함해 노동권과 안전한 근로환경을 요구합니다.
박 발행인 = 고령화를 복지 부담으로만 봐서도 안 된다는 의견도 있습니다.
이 소장 = 두 가지를 동시에 봐야 합니다.
생산연령인구 감소는 지방재정과 노동시장에 부담을 줄 수 있고, 고령화는 의료·돌봄 수요를 높입니다. 이것은 현실입니다.
그렇다고 고령자를 일률적으로 피부양자나 비용으로만 규정해서도 곤란합니다. 건강한 고령자는 직업경험과 기술, 시간, 지역에 대한 기억과 사회적 관계망을 갖고 있습니다. 돌봄, 지역교육, 세대 간 멘토링, 사회적경제와 문화활동에 참여할 수 있습니다.
오병용 전 사무총장의 토론은 이런 의미에서 인구감소와 지역쇠퇴를 같은 것으로 보지 말자는 문제를 제기했습니다.
감소를 예방하거나 늦추는 정책과 함께 이미 달라진 인구구조에 적응(adaptation)하는 정책도 필요합니다.
박 발행인 = 도시와 공간도 달라져야 합니까.
이 소장 = 그렇습니다. 인구구조가 바뀌는데 과거 계획인구를 전제로 도시 외연과 공공시설을 계속 확장할 수는 없습니다.
이경기 교수는 이를 성장관리(Growth Management)에서 축소관리(Shrinkage Management), 다시 질적 성장으로의 전환으로 설명했습니다.
김성수 교수는 진천읍과 혁신도시, 산업단지 등을 실제 생활교통으로 연결하는 ‘30분 생활권’을 제안했습니다. 특히 근로자의 교대시간, 학생의 통학시간, 고령자의 병원이용 시간을 고려해 교통을 설계하자는 점이 중요합니다.
SDG 11.2가 대중교통에 대한 접근성을, 11.3이 포용적·참여적·통합적 정주계획을 강조하는 것과 맞닿아 있습니다.
결국 중요한 것은 공공시설의 개수가 아니라 접근가능성(accessibility)입니다.
박 발행인 = 인구정책의 성과를 재는 방식도 바뀌어야겠군요.
이 소장 = 저는 그것이 정책전환의 핵심이라고 봅니다.
주민등록인구, 출생아 수, 합계출산율은 반드시 봐야 할 기본지표입니다. 버릴 지표가 아닙니다.
하지만 지역에 따라 자연증감률과 순이동률, 연령별 전입·전출, 청년의 3년·5년 정착률, 관외 통근자의 정주전환율, 외국인 가족의 장기정착, 의료·돌봄·대중교통 접근성 등을 함께 볼 수 있습니다.
여기서 중요한 것은 공식통계와 지역이 자체 개발한 정책성과지표를 구분하는 것입니다. 예컨대 진천 포럼에서 제안된 ‘실효 정주인구’는 현재 국가의 공식 통계개념이 아니라 지역의 실제 정착 정도를 더 잘 파악하기 위해 제안한 정책적 개념입니다.
또 SDG 17.18은 본래 개발도상국의 통계역량 강화를 위해 소득·성별·연령·이주상태·장애·지리적 위치 등에 따라 세분화된 고품질 데이터를 확대할 것을 요구합니다. 그 데이터 세분화의 원칙은 지방정부가 인구정책 지표를 설계할 때도 참고할 만합니다.
평균값만 보면 누가 떠나는지, 누가 서비스에서 배제되고 있는지가 가려질 수 있기 때문입니다.
박 발행인 = ‘생활인구’도 이런 접근과 연결됩니까.
이 소장 = 그렇습니다. 다만 정확히 이해해야 합니다.
한국에서 생활인구는 「인구감소지역 지원 특별법」 제2조가 규정한 법정 개념입니다. 주민등록인구뿐 아니라 통근·통학·관광·업무 등의 목적으로 일정 요건에 따라 체류하는 사람과 일정 요건을 갖춘 외국인을 포괄합니다.
그렇다고 주민등록인구를 생활인구로 대체하자는 이야기는 아닙니다. 서로 다른 현실을 보여주는 지표입니다.
주민등록인구는 어디에 주소를 두고 있는지를 보여주고, 생활인구는 지역과 실제로 관계를 맺는 사람의 범위를 더 넓게 보여줍니다.
현대 지역사회에서는 주소뿐 아니라 어디에서 일하고 배우고 소비하고 치료받고 관계를 형성하는가를 함께 볼 필요가 있습니다.
박 발행인 = 지역마다 상황이 다른데 중앙정부의 획일적인 인구정책에도 한계가 있겠군요.
이 소장 = 그렇습니다.
산업도시는 일자리가 있어도 정주환경이 부족할 수 있고, 대학도시는 졸업 뒤 청년 유출이 핵심일 수 있습니다. 농산촌에서는 고령화와 의료·교통 접근성이 더 시급할 수 있고, 대도시는 주거비와 돌봄 부담이 가족형성에 영향을 미칠 수 있습니다.
인구학적으로 말하면 인구규모(population size), 인구구조(population structure), 인구동태(vital events), 이동(migration)을 함께 봐야 한다는 것입니다.
특히 청년층이 선택적으로 빠져나가는 지역은 단순히 현재 인구만 줄어드는 것이 아니라 향후 연령구조와 인구재생산 기반에도 영향을 받습니다.
따라서 중앙정부의 역할은 동일한 사업을 전국에 반복하는 데 있기보다 지방정부가 자신의 인구구조와 이동경로를 진단해 장소기반(place-based) 전략을 설계하도록 지원하는 데 있어야 합니다.
박 발행인 = SDGs형 인구정책이라면 지방정부의 조직과 거버넌스도 달라져야 하지 않습니까.
이 소장 = 인구담당 부서 하나로 인구문제를 해결할 수 없다는 데서 시작해야 합니다.
청년이 떠나는 이유가 일자리라면 산업정책이고, 주택이라면 도시정책입니다. 아이의 교육 때문이라면 교육정책이고 병원 접근성이라면 보건정책입니다. 돌봄·교통·문화도 마찬가지입니다.
그래서 인구정책을 여러 지원사업의 합계가 아니라 지역의 지속가능발전 전략을 가로지르는 횡단적 의제로 다룰 필요가 있습니다.
SDG 16.7은 포용적이고 참여적이며 대표성 있는 의사결정을, SDG 17.17은 공공·민간·시민사회의 효과적인 파트너십을 강조합니다.
거버넌스도 회의체 하나를 더 만드는 것이 아니라 산업·주거·교육·보건·교통 정책의 결정을 실제로 연결하는 구조여야 합니다.
박 발행인 = 이를 지역 SDGs 이행체계와 연결한다면 VLR도 활용할 수 있겠습니까.
이 소장 = 가능합니다.
VLR, 즉 자발적 지역검토(Voluntary Local Review)는 지방정부가 지역 수준의 SDG 이행을 스스로 점검하고 정책과 연결하는 도구입니다. 법적 의무보고나 VNR과 동일한 제도는 아니지만 UN-Habitat는 VLR을 SDGs 지역화를 촉진하고 지방 차원의 이행을 모니터링하는 중요한 수단으로 보고 있습니다.
예를 들어 ‘청년 정착’을 하나의 정책과제로 잡으면 SDG 4 교육, SDG 5 성평등과 돌봄, SDG 8 일자리, SDG 10 포용, SDG 11 주거와 교통, SDG 16 참여, SDG 17 협력을 한 화면에서 볼 수 있습니다.
이렇게 해야 SDGs가 17개 색깔의 체크리스트가 아니라 정책 간 연결관계를 읽는 프레임이 됩니다.
박 발행인 = 그렇다면 지역 인구정책의 목표에서 인구증가 자체를 빼야 한다는 의미입니까.
이 소장 = 그렇지는 않습니다.
청년과 생산연령인구 감소가 심각한 지역에서 인구유입과 출생회복은 여전히 중요한 정책목표입니다.
다만 인구증가만을 유일한 성공기준으로 삼지 말자는 것입니다.
진천의 발제에서도 양적 성장을 포기하는 것이 아니라 질적 성장이 지속가능한 양적 성장을 이끌도록 정책 순서를 바꾸자는 것이 핵심이었습니다.
사람을 데려오기 위해 삶의 질을 꾸미는 것과, 삶의 질이 좋아 사람이 오고 머무는 것은 비슷해 보이지만 정책의 출발점이 다릅니다.
박 발행인 = 마지막으로 SDGs 관점에서 한국의 인구정책 전환을 한 문장으로 정리한다면요.
이 소장 = 저는 이렇게 말하고 싶습니다.
“사람을 세는 정책에서 사람의 삶을 이어주는 정책으로 가야 한다.”
출생에서 교육으로, 교육에서 일자리로, 일자리에서 주거로, 다시 돌봄과 건강, 공동체로 삶은 이어져 있습니다.
진천은 지난 19년 동안 사람을 찾아오게 하는 능력을 보여줬습니다. 이제 진천뿐 아니라 많은 지역이 사람이 머물고 싶게 하는 능력을 보여줘야 합니다.
SDGs가 인구정책에 던지는 질문도 결국 비슷합니다.
얼마나 많은 사람이 사느냐만 묻지 말고, 누가 떠나고 있는가, 누가 뒤처지고 있는가, 필요한 서비스에 누구나 접근할 수 있는가, 다음 세대가 이곳에서 살아갈 이유가 있는가를 함께 물어야 합니다.
인구가 늘어서 살기 좋은 지역이 아니라, 살기 좋기 때문에 사람이 오고 머물며 다음 세대가 다시 삶을 이어갈 수 있는 지역. 그것이 지속가능한 인구정책이 지향해야 할 방향이라고 생각합니다.
※ 이번 대담에서 이창언 소장은 저출생·고령화와 지역 인구감소를 단순한 ‘인구 숫자의 위기’로 보지 않고, 자연증감과 순이동, 청년의 연령선택적 이동, 생애과정, 외국인 정착, 생활서비스 접근성과 지역 거버넌스가 서로 맞물리는 지속가능성의 문제로 진단했다.
지역 인구정책의 다음 과제는 출생과 전입을 포기하는 것이 아니라 그 성과가 실제 정착과 삶의 질로 이어지는지를 확인하는 것이다. 주민등록인구와 합계출산율이라는 기본지표에 정착, 이동, 접근성, 포용의 지표가 더해질 때 인구정책과 SDGs의 접점도 보다 분명해진다.
대담 = 박문수 SDG뉴스 발행인
정리 = 임학근 기자
http://www.sdgnews.net/news/articleView.html?idxno=50591